Nulidad de elección y fiscalización

Nulidad de elección y fiscalización
16 julio, 2015 Fabiola Navarro

Nulidad de elección y fiscalización

16 julio, 2015

por Fabiola Navarro

La anulación de elecciones por causas de dinero será posible por primera vez en la historia electoral de nuestro país. Antes de septiembre de este año sabremos qué elecciones se anularán y por qué causas. Contaremos con esta información antes de que los electos ocupen los cargos. En este mes (julio) el Instituto Nacional Electoral (INE) concluirá la revisión de los informes financieros de campaña de los partidos políticos y de los candidatos, a partir de eso conoceremos quiénes cometieron qué infracciones y qué elecciones están en situación de ser anuladas.

Desde el año 1993 los partidos políticos informan sobre el origen y manejo de los recursos a su cargo, y desde entonces la legislación contempla la posibilidad de sancionarlos por irregularidades o por no reportarlos. Los partidos informaban sobre sus gastos ordinarios en forma anual y sobre sus gastos de campaña, y paulatinamente se fueron construyendo nuevas exigencias y más obligaciones.

A partir del año 2008 aumentó el número de informes que los partidos políticos deben rendir sobre los ingresos y egresos de los recursos que manejan, y que la autoridad electoral debe revisar. Desde entonces los partidos y sus candidatos -por conducto de los partidos- presentan cuatro tipos de informes: anuales (reporte de gastos ordinarios), trimestrales de avance de ejercicio, de precampaña y de campaña.

Actualmente el INE debe revisar los mismos cuatro tipos de informes, solo que ahora, desde la reforma electoral del año 2014, debe hacerlo en tiempos muy cortos y bajo presión. La reforma redujo los plazos que tenía la autoridad para revisar los informes y fiscalizar los recursos de los partidos y candidatos a fin de que se conozca antes de que los candidatos electos ocupen el cargo el resultado de la fiscalización de la autoridad electoral. La carga se hace más pesada para el INE debido a que además de la reducción de los plazos, ahora también debe revisar los informes de quienes se postularon como candidatos independientes, y los informes sobre el empleo de los recursos de los partidos en las elecciones locales.

La presión bajo la que ahora se realiza la fiscalización de los recursos, se debe a que además de las infracciones en materia de fiscalización -que ya existían- tenemos dos nuevas causales de nulidad relacionadas con las mismas. De manera que existe la posibilidad y atractiva tentación de anular toda una elección por asuntos financieros. Para lograrlo hay que tratar de probar y argumentar que los recursos usados en campaña exceden los topes de gasto que fijó la autoridad electoral en al menos un cinco por ciento del monto total autorizado, y/o que se recibieron o utilizaron en campaña recursos de procedencia ilícita o recursos públicos. La elección deberá ser anulada cuando la infracción se acredite y quien la cometa sea el primer lugar y la solicite quien quedó en segundo siempre que entre ellos la diferencia en la votación sea menor a cinco por ciento.

La posibilidad de anular la elección por alguna de las dos nuevas causas que se comentan está prevista en la Constitución. La cual dice que dichas violaciones deberán acreditarse de manera objetiva y material. Y que se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento. Esto es, no todos los casos que se ubiquen en los dos supuestos de nulidad de la elección mencionados (por rebase de gastos o por uso de recursos prohibidos) provocan la anulación de la misma. Usando el vocabulario jurisdiccional: no todos los casos son determinantes. En donde se acredite la infracción pero no se dé la condición de que quien la comete sea el primero y la diferencia de votación con el segundo lugar sea menor al cinco por ciento no se anulará la elección, los infractores serán sancionados por el INE pero la elección mantendrá su validez.

Es debido a sus implicaciones ciudadanas, políticas, sociales e incluso económicas que la medida consistente en anulación de una elección debe ser extrema. La nulidad de una elección no solo castiga a los que cometen la infracción que da lugar a la misma. Castiga a los demás participantes, que no fueron responsables de la violación, y especialmente a la ciudadanía que votó libremente. La determinación de la gravedad y suficiencia de las conductas había sido sobre todo un ejercicio más o menos libre de análisis y argumentación jurisdiccionales. Hoy al menos estas dos causales acortan el margen de valoración y graduación de la gravedad de la conducta. La fórmula podría leerse si A y B entonces C. Si se rebasó el tope de gasto (o se usaron recursos prohibidos) y la diferencia entre el primero y segundo lugar es menor a cinco porciento entonces es una violación determinante que da lugar a la nulidad de la elección. La gravedad ya está preasignada.

¿Quién puede decretar la nulidad de una elección? La autoridad jurisdiccional electoral. El INE realiza la revisión de los informes y la fiscalización de los recursos y en su caso determina la comisión de infracciones e impone las sanciones. Pero es a través del Juicio de Inconformidad que los interesados pueden solicitar la nulidad de la elección ante el Tribunal Electoral -siempre y cuando quien lo solicita haya quedado en segundo lugar y la diferencia con el primer lugar sea menor a cinco puntos-.

Las infracciones que determina el INE y las causas de nulidad que conoce el Tribunal Electoral están necesariamente vinculadas. Las sanciones que el INE puede poner a los partidos políticos por cometer infracciones en materia de fiscalización son las tradicionales: amonestación, multa, reducción de ministraciones, o bien puede imponer una sanción extrema consistente en cancelar el registro como partido político. A los candidatos los puede sancionar con amonestación, multa o con la negativa o cancelación del registro de candidato. Los candidatos independientes, además, pueden ser sancionados con la prohibición de ser registrados en las dos elecciones subsecuentes.

El procedimiento de fiscalización dentro del INE tiene tres revisiones. Una vez que los partidos o los candidatos (en el caso de los independientes) presentan el informe, quien lo revisa técnicamente es la Unidad Técnica de Fiscalización (órgano de la Comisión de Fiscalización), después lo revisa la Comisión de Fiscalización (integrada por un mínimo de tres y un máximo de cinco consejeros) quien presenta los casos al Consejo General, quien conoce y aprueba -o no- el dictamen y las sanciones que de el se deriven. Independiente de las sanciones que el INE fije con motivo de las infracciones que se encuentren en la revisión de informes y la fiscalización de los recursos, el Tribunal Electoral puede sancionar esas infracciones determinando la anulación de la elección respectiva. Si lo hace se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada.

Para dimensionar los alcances de estas causales es necesario tener presente el proceso electoral federal 2011-2012. Las campañas electorales se llevaron a cabo de marzo a junio del año 2012. Pronto, las casas encuestadoras empezaron a dar información que colocaba encima de los demás competidores al candidato del Partido de la Revolución Institucional (PRI). El crecimiento del candidato del PRI, según las encuestas y sondeos, más las acusaciones en contra de éste por uso de recursos no autorizados, llevó a los partidos de izquierda a pedir al IFE que se adelantará la presentación y aprobación del Dictamen Consolidado de Gastos de campaña, para poder evidenciar la inequidad de la competencia.

Conforme al marco legal vigente en esa época el proceso de fiscalización de los recursos empleados en las campañas electorales seguía un camino independiente al de los actos asociados a la conclusión del proceso electoral. Es más, los resultados se conocían hasta el año siguiente al de la elección, la cual ya había sido formal y materialmente declarada válida, y una vez que los electos ya habían ocupado el cargo. Por esta razón, en mayo del 2012, el Partido de la Revolución Democrática solicitó al IFE que de manera extraordinaria se adelantara la fiscalización del proceso 2011-2012.

En respuesta a la presión y constantes acusaciones, el 16 de mayo de 2012, en sesión extraordinaria el Consejo General del IFE aprobó un acuerdo respecto de los ingresos y gastos de campaña, relativos a los candidatos a la Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos para el proceso electoral federal 2011-2012, y la presentación anticipada del dictamen consolidado y proyecto de resolución de la misma elección presidencial.

La aprobación de este acuerdo fraccionó la revisión de los informes finales de campaña de la elección a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de los informes finales de campaña de las elecciones a Diputados y Senadores. Es decir, para los primeros se aprobó adelantar la revisión, y los segundos siguieron el procedimiento y los plazos ordinarios establecidos en la norma electoral.

Las reacciones que los primeros resultados generaron con motivo del adelanto de las revisiones de los informes de gastos no ayudaron a esclarecer las acusaciones sobre el uso de los recursos, por el contrario, desenlazaron nuevos conflictos y tensiones. La posibilidad que tienen los partidos para determinar la manera en que van a distribuir los recursos -prorrateo- cuando la elección involucra la presidencial y la renovación de las cámaras del Congreso de la Unión evidenció la inconveniencia de fragmentar las revisiones de los informes. Lo que se potencializó por la posible sanción de 124 millones de pesos para la Coalición Movimiento Progresista -principal acusadora de la Coalición que postuló al entonces candidato Enrique Peña Nieto-.

Después de un proceso complejo y tenso fue hasta el 15 de julio del 2013 cuando el Consejo General del IFE aprobó el Dictamen Consolidado y de Resolución de los Informes de Gastos de Campaña electoral de los comicios de 2012, en medio de una sesión llena de acusaciones por parte de los partidos políticos.

El proceso electoral de 2012 dejó una gran lección (inconveniencia de fraccionar los plazos y la revisión de informes en campañas concurrentes) y una reforma (que adelanta los plazos y asigna consecuencias extremas a los infractores).

En el reciente proceso electoral el INE implementó un sistema de contabilidad electrónico en línea para agilizar la revisión de las cuentas de los partidos y un registro de proveedores de los partidos políticos. El sistema de fiscalización opera por medio de internet y en tiempo real durante los procesos electorales.

Veamos que tanto se confirma la hipótesis que sustenta la reforma sobre el uso abusivo de recursos económicos en las campañas. Que la fiscalización de los recursos sea rápida y que quienes ganaron una elección empleando recursos indebidos (por monto o por la procedencia) no accedan a los cargos es una buena cosa, siempre y cuando, la rapidez no sacrifique minuciosidad. El INE está sobrecargado de tareas y la cantidad de informes que debe revisar y la cantidad de recursos que debe fiscalizar es una labor gigantesca. La idea de que el dinero no debe determinar la política sugiere, sin duda, una fiscalización más expedita y eficaz de la autoridad electoral.

Fabiola Navarro (@fabbiolanavarro) es Licenciada en Derecho, especialista en Justicia Electoral y Maestra en Administración Pública.

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