La facultad de atracción electoral y la unificación de criterios

La facultad de atracción electoral y la unificación de criterios
19 diciembre, 2015 Strategia Electoral

Sandor Hernández[i]

 

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Se ha comentado y escrito sobre las innovaciones, beneficios y puntos de riesgo derivados de la reforma político-electoral de 2014; la transformación que prácticamente impactó en las tradicionales instituciones inmersas en los procesos electorales, reconocidas antes del cambio, es decir Instituto Federal Electoral (IFE), los Institutos Electorales locales, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Salas Regionales y Tribunales Electorales de los estados, transformando a varias de estas instituciones, no sólo en lo conceptual y enunciativo; sino en la operatividad y toma de decisiones por el cúmulo de atribuciones y facultades tanto en el ámbito administrativo como el jurisdiccional de los procesos electorales. Sin embargo lo que es un hecho, es que nada de lo especulado y predicho representa la realidad inmutable de las cosas; como toda actividad y proceso, la práctica con error y acierto, genera el camino a seguir y constituye los precedentes y criterios en la materia.

Con la reforma se busca generar uniformidad en las dos caras de la moneda de los procesos electorales, por un lado, el ámbito administrativo de toma de decisiones y por otro el ámbito jurisdiccional. Se percibe por generar certeza, él ánimo de propiciar un desenlace común por ámbito de competencia mediante un órgano resolutor que unifique y otorgue un carácter general a los criterios y resoluciones. En el ámbito jurisdiccional, la unificación y generalidad es en realidad un aspecto terminado, no propiamente derivado de la reforma, sin embargo, se robustece día a día en lo jurisdiccional, que emana de la propia naturaleza que la Constitución federal en sus numerales 94 y 99 donde se otorga y atribuye al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), el tener el carácter de máxima autoridad en la materia electoral y ser órgano especializado en la materia; se produce que cualquier asunto, sea del ámbito local o federal tenga la posibilidad mediante el impulso procesal de terminar en la decisión colegiada de Sala Superior, unificando así los criterios.

En la aplicación de la justicia, la unificación de criterios ha sido uno de los puntos fuertes con los cuales se genera certeza y seguridad jurídica, lo que ha consolidado al Poder Judicial y por ende el ámbito jurisdiccional. Conlleva no exactamente a una decisión piramidal única que haga nugatorias las facultades concedidas a autoridades jurisdiccionales de otro nivel, sino a tener la posibilidad de que distintos órganos lleven a cabo una función revisora, atendiendo al caso concreto, y en ocasiones hacer uso de la unificación y uniformidad de criterios y determinaciones ya vertidas, para una mayor seguridad y evitar con ello resoluciones distintas y contradictorias en expedientes con similitud de hipótesis y problemática.

Otro mecanismo unificador de criterios en el ámbito jurisdiccional electoral lo constituye de acuerdo a los numerales 94 y 99 de la Constitución, el 233 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 5to transitorio del decreto publicado en fecha 22 de noviembre de 1996 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el sistema obligatorio de jurisprudencia, que representa criterios integradores y aplicables al caso concreto, viene a consolidar las revisiones que distintas instancias realizan al caso concreto.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), aprobó la tesis aislada LXI/2009 de rubro: FACULTAD DE ATRACCIÓN. PROCEDE SU EJERCICIO CUANDO EL TEMA DE FONDO ESTÉ REFERIDO A DERECHOS FUNDAMENTALES RECIÉN INCORPORADOS AL ORDEN JURÍDICO, BIEN POR REFORMA CONSTITUCIONAL O BIEN POR LA SUSCRIPCIÓN DE TRATADOS INTERNACIONALES, en parte de su contenido refiere las condiciones generales para su ejercicio:

(…) “b) Que el caso revista un carácter trascendente reflejado en lo excepcional o novedoso que entrañaría la fijación de un criterio jurídico relevante para su aplicación en casos futuros o la complejidad sistémica de los mismos, también a juicio de la Suprema Corte”. Y líneas más delante refiriere –la tesis en cita– (…) “según el caso, resulta procedente y justificada cuando la materia de la revisión provenga de juicios de amparo cuyos temas de legalidad se encuentran referidos a procedimientos, obligaciones y derechos vinculados a reformas o adiciones constitucionales de preceptos que contienen derechos fundamentales o tratados internacionales en materia de Derechos Humanos ya que en tales casos, dada la complejidad y relevancia en la definición, aplicación y operatividad de los nuevos derechos adscritos, surge la necesidad de que el Alto Tribunal se pronuncie sobre su contenido esencial y alcance para que la ejecución respectiva sirva de criterio jurídico trascendente y referencial para su aplicación a casos futuros que previsiblemente surgirán con mayor frecuencia por encontrarse involucrados diversos temas de notable interés”.

Lo anterior advierte, la importancia del ejercicio de la facultad de atracción en asuntos de carácter excepcional y novedoso, con la finalidad de sentar un criterio aplicable para casos futuros, esto también posiciona a la facultad de atracción como un mecanismo unificador de criterios, la interpretación que exprese la SCJN, servirá de base y referencia en la resolución de casos futuros donde se involucren cuestiones de corte similar.

La SCJN en la tesis de jurisprudencia 102/2011, señala que la facultad de atracción la puede ejercer a efecto de integrar jurisprudencia sobre un problema que implica el análisis de diversos preceptos constitucionales y legales, el ejercicio entrañaría la fijación de un criterio jurídico trascendente para casos futuros, esto refuerza el criterio de ser un mecanismo destinado a la unificación de criterios, referencial en el actuar judicial respecto de la resolución de determinados asuntos.

Facultad de atracción Sala Superior TEPJF

Dentro de los aspectos unificadores, nos enfocaremos en la facultad de atracción, concretamente en materia electoral, que es la que interesa al presente estudio. La facultad de atracción le es concedida a la máxima autoridad jurisdiccional, en el párrafo noveno del artículo 99 de la Constitución, que señala: La Sala Superior podrá, de oficio, a petición de parte o de alguna de las salas regionales, atraer los juicios de que conozcan éstas; asimismo, podrá enviar los asuntos de su competencia a las salas regionales para su conocimiento y resolución. La ley señalará las reglas y procedimientos para el ejercicio de tales facultades.” Las reglas y procedimientos que nuestra Carta Magna prevé para su ejercicio, se encuentran establecidas en los numerales 189 fracción XVI y 189 Bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y en los artículos 92, 93, 94, 95 del Reglamento Interno del TEPJF.

De acuerdo al numeral 189 Bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación la facultad de atracción podrá ejercerse por causa fundada y motivada en los siguientes casos:

  1. Cuando se trate de medios de impugnación que, a juicio de la Sala Superior, por su importancia y trascendencia así lo ameriten.

En este caso, el ejercicio de la facultad de atracción es de oficio, y la Sala Superior lo comunicará por escrito a la correspondiente Sala Regional dentro del plazo máximo de 72 horas para que remita el expediente, notifique a las partes involucradas en el litigio y tengan conocimiento de la remisión del asunto.

  1. Cuando exista solicitud razonada y por escrito de alguna de las partes, fundamentando la importancia y trascendencia del caso.

En este caso existe de por medio la petición de una de las partes involucradas en el litigio, es decir el quejoso que presenta el medio de impugnación y el tercero interesado al comparecer al juicio o bien la autoridad cuando rinde su informe circunstanciado; en cada uno de los casos deberá razonar y sobre todo fundamentar la importancia y la trascendencia del caso. En estos supuestos la Sala Regional notificará inmediatamente a la Sala Superior, para que ésta en un plazo máximo de sesenta y dos horas resuelva lo conducente.

  1. Cuando la Sala Regional que conozca del medio de impugnación lo solicite.

La Sala Regional deberá acordar dentro de las 72 horas siguientes a la recepción, la pertinencia de la solicitud, precisando las causas de la misma y dentro de ese plazo remitir la solicitud, para que a su vez Sala Superior dentro de las 72 horas siguientes resuelva lo concerniente a la petición.

La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone que sea cúal sea la determinación de la Sala Superior, el ejercicio o no ejercicio de la facultad de atracción será una resolución inatacable.

Para el ámbito jurisdiccional, no basta con ejercer la facultad señalada y resolver al respecto, ya que sin una debida compilación y organización en un sistema, esa actividad unificadora no tendría sentido y vendrían a resultar sólo resoluciones aisladas, sin embargo el Reglamento Interno del TEPJF, en su artículo 95 prevé esa situación y señala: “La coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial deberá integrar al sistema de captura, los datos y resoluciones que se dicten en los expedientes relativos a la facultad de atracción y de delegación.” El propio TEPJF en su página web, las agrupa en el histórico de estrados electrónicos[i] y al día 20 de marzo de 2015 al realizar una consulta, se localizan 128 registros, que engloban 185 expedientes, algunos de ellos acumulados a otros sobre la petición de ejercicio de esta facultad. En ese sentido, los 128 registros localizados que datan desde marzo de 2010, hasta la más reciente de enero de 2015, no necesariamente representan el ejercicio de la facultad, ya que por ejemplificar, la primer petición se llevó a cabo por el extinto partido político Socialdemócrata en marzo de 2010 y la Sala Superior en su resolución determinó no ejercer dicha facultad por no cumplirse los requisitos que exige la ley.

Dentro del sistema de los 128 registros antes señalados, en los años 2010, 2012, 2013, 2014 hasta el 20 de marzo de 2015 se localizó el ejercicio de la facultad de atracción en 8 ocasiones en sus tres modalidades, es decir, llevada a cabo de oficio por la Sala Superior, a petición de algunas de las partes involucradas en el litigio o bien por la solicitud de alguna Sala Regional; respecto del año 2011 no fue posible localizar información alguna, dado que el sistema no mostró las resoluciones respectivas o bien los links de 36 expedientes de las 38 peticiones enumeradas en ese año[ii].

La Sala Superior al revisar la procedencia de las peticiones, refiere en la mayoría de sus resoluciones, a la doctrina nacional, coincidiendo en definir a la facultad de atracción, como la aptitud o potestad legalmente prevista, para que un órgano jurisdiccional terminal atraiga el conocimiento y resolución de un medio de impugnación, cuya competencia originaria corresponde a un órgano jurisdiccional distinto. Cabe destacar en esta parte la particularización que lleva a cabo el máximo tribunal, al referir “medio de impugnación”, lo cual desde luego clarifica el panorama sobre qué es lo que puede atraer a su conocimiento.

Como un adicional a lo anteriormente señalado, la Sala Superior sostiene casi de manera uniforme en todas sus resoluciones, que para el ejercicio de la facultad de atracción se deben acreditar, conjuntamente las siguientes cinco exigencias:

  1. Su ejercicio es discrecional. Considero que la Sala Superior se refiriere, a que el ejercicio de la potestad no es obligatorio, sea cual fuere el origen de su petición.
  1. No se debe ejercer de forma arbitraria. Considero en este punto, no basta tener la potestad para llevarla a cabo, debe ser necesario ejercerla con la reserva debida, para no hacer nugatorio el ejercicio de las facultades previstas para otros órganos jurisdiccionales.
  1. Se debe hacer en forma restrictiva, en razón de que el carácter excepcional del asunto es lo que da lugar a su ejercicio. Está a consideración que la Sala Superior se refiere al hecho de pronunciarse solo en aquellos casos únicos, no expuestos anteriormente a la competencia de alguna otra autoridad jurisdiccional electoral y que el solo pronunciamiento de otro ente jurisdiccional conlleve a riesgos en interpretaciones y la aplicación de la norma.
  1. La naturaleza importante y trascendente debe derivar del propio asunto, no de sus posibles contingencias. Debe priorizarse la problemática que encerraría su resolución por la cuestión excepcional y novedosa y no propiamente proyectando las consecuencias que pudieran derivarse si se resuelve o no se resuelve. Resulta importante al momento la protección de algún derecho, una determinada interpretación que haga hace accesible o restrictivo un derecho al instante y no propiamente las consecuencias futuras del hecho.
  1. Solo procede cuando se funda en razones que no se den en la totalidad de los asuntos. La Sala Superior, refiere a la excepción, actuar en la generalidad de asuntos, atentaría contra la división de competencias de las Salas Regionales, ya que un único órgano resolutor haría innecesaria la existencia de éstas.

Además de lo anterior, la Sala Superior ha referido, que la naturaleza intrínseca del caso, es la que permite advertir el interés superlativo, reflejado en la gravedad o complejidad del tema y que éste revista el carácter trascendente, reflejado en lo excepcional o novedoso que entrañaría la fijación de un criterio jurídico relevante para casos futuros o la complejidad sistémica de los mismos.

Es importante señalar, que el ejercicio o no ejercicio de la facultad de atracción, no hace nugatorio el acceso a la justicia; el hecho de que no se satisfagan y colmen los requisitos establecidos para su procedibilidad, propiciará la declaración de la improcedencia de la solicitud y devolverá el asunto a la Sala Regional respectiva, para que ésta sustancie y resuelva el medio de impugnación correspondiente.

Facultad de atracción INE

Señalábamos en párrafos anteriores que gran parte de la orientación de la pasada reforma política fue alcanzar para la máxima autoridad administrativa en la materia electoral en la figura del IFE, ahora Instituto Nacional Electoral (INE), atribuciones semejantes a las concedidas a la autoridad jurisdiccional, es decir, arroparlo constitucionalmente con facultades que blinden el carácter de autoridad nacional en la materia electoral. Sin adentrarnos realmente en la naturaleza atribuida con la reforma, sólo haremos alusión a una de estas facultades que conllevan la orientación y sentido de autoridad única administrativa en la materia electoral y nos referimos a la facultad de atracción.

El artículo 41 Base V, Apartado C, segundo párrafo, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone: “(…) En los supuestos que establezca la ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, el Instituto Nacional Electoral podrá: (…) c) Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación.” La facultad antes descrita, se encuentra enunciada de la misma manera en el artículo 32, numeral 2, inciso h) y dispuesta además como facultad del Consejo General en el inciso ee) del artículo 44, ambos preceptos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE). La atribución antes señalada, se encuentra normada en los artículos 120, 121 y 124 de la LEGIPE. El numeral 3 del artículo 120 mencionado dispone: 3. Se entiende por atracción la atribución del Instituto de atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los Organismos Públicos Locales, cuando su trascendencia así lo determine o para sentar un criterio de interpretación, en términos del inciso c) del Apartado C, de la Base V del artículo 41 de la Constitución.” El artículo 124 de la LEGIPE, establece solo dos vías para que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral analice ejercitar o no la facultad de atracción, dispone: solo podrá formularse por al menos cuatro de los Consejeros Electorales del Instituto o la mayoría del Consejo General del Organismo Público Local.” La petición de atracción puede presentarse en cualquier momento, y prescribe dicho artículo que la petición deberá contener los elementos señalados en el párrafo cuarto del artículo 121, que son los siguientes:

  1. Nombre y domicilio del actor.
  2. Acreditación de la calidad de los solicitantes mediante la documentación pertinente.
  3. Una narración de los hechos que motivan su petición de asunción, en las que deberá señalar cuáles son las condiciones que impiden que la elección se organice por el Organismo Público Local y cuales principios electorales estima vulnerados. (requisito más enfocado en la facultad de asunción, sin embargo no hace la salvedad el artículo 124)
  4. Pruebas que acrediten su narración y la petición de atracción.
  5. Fecha y firma.

Una vez cubiertos los requisitos por alguna de las dos vías previstas para solicitar la atracción, deberá someterse a la aprobación del Consejo General para que por una mayoría de cuando menos ocho votos, se determine si se ejercita o no la facultad.

Como aspecto de forma, los numerales 3 y 4 del artículo 124 de la LEGIPE, dispone: 3. Se considera que una cuestión es trascendente cuando la naturaleza intrínseca del asunto permita que éste revista un interés superlativo reflejado en la gravedad del tema, es decir, en la posible afectación o alteración del desarrollo del proceso electoral o de los principios de la función electoral local.” Y “4. Para la atracción de un asunto a fin de de sentar un criterio de interpretación, el Instituto deberá valorar su carácter excepcional o novedoso, así como el alcance que la resolución pueda producir tanto para la sociedad en general, como para la función electoral local, por la fijación de un criterio jurídico para casos futuros o la complejidad sistémica de los mismos.”

Desde la concesión de la atribución al INE en la reforma política 2014, su Consejo General la ha ejercido en tres ocasiones, ellas derivadas por la petición de al menos 4 consejeros, concretamente con la mediación de alguna de las Comisiones de consejeros; en las tres el objetivo ha sido establecer un criterio direccional respecto de determinado asunto, aún es muy temprano para establecer conclusiones respecto de esta novedosa facultad establecida en la reforma política, sin embargo ya podemos vislumbrar algunas notas características de ella, en relación con la facultad de atracción concedida al órgano jurisdiccional. Si bien es cierto en ambas facultades, el fondo imperante debe de ser el que exista la necesidad de la fijación de un criterio jurídico relevante para casos futuros o la complejidad sistémica de los mismos, porque así lo ha referido en algunas resoluciones la Sala Superior y para el caso del INE así lo prescribe la LEGIPE. La propia naturaleza administrativa del INE y el numeral 5 del artículo 124 de la legislación en cita que establece que las resoluciones podrán ser impugnadas ante el tribunal electoral, genera una causal para que el criterio adoptado por el INE resulte no definitivo por una posible impugnación y en un momento dado pueda ser modificado por el órgano jurisdiccional. Aquí encontramos una primera distinción, un criterio es definitivo y otro cae en la posibilidad de no serlo. Al momento, de las tres facultades de atracción ejercidas por el INE, solo una de ellas ha sido impugnada, fue mediante el SUP-RAP-246/2014 y el criterio adoptado por el INE fue confirmado por la Sala Superior, por lo que en esta ocasión si se ha constituido en definitivo.

En la materia jurisdiccional, de acuerdo a los razonamientos que la Sala Superior expone en gran parte de sus sentencias, el régimen de la facultad de atracción resulta ser un esquema de excepción, tendiente a tomar el lugar de otro y resolver en su lugar, es decir se excluye una autoridad de otra, o resuelve la Sala Superior o resuelve la Sala Regional. En el caso del régimen de la facultad de atracción en el ámbito administrativo, no resulta ser un régimen de excepción, sino más bien un esquema de cooperación y colaboración; el fundamento lo establece el numeral 5 del artículo 124 de la LEGIPE, que señala: Las resoluciones correspondientes a esta función las emitirá el Consejo General con apoyo en el trabajo de sus comisiones y con apoyo del Consejo General del Organismo Público Local. (…)”

Una tercer distinción se comentó de manera breve en párrafos anteriores, sobre lo conclusivo y no conclusivo de la facultad dependiendo de la autoridad, sin embargo el numeral 4 del artículo 124 de la LEGIPE, genera notas para el análisis respecto de esa no definitividad en la facultad de atracción administrativa, es decir en dicho numeral se establece que el fin del ejercicio de la facultad, es sentar un criterio de interpretación, verificando el alcance que la resolución pueda producir tanto para la sociedad en general, como para la función electoral local, esto deberá llevar a la autoridad jurisdiccional a determinar según el caso, la existencia de un interés jurídico en la impugnación o la viabilidad, de que por simple interés legítimo cualquiera pueda recurrir a la impugnación, el numeral en cita refiere a la sociedad en general y sobre todo a la función electoral local; lo cual, genera un amplio margen de posibilidades y probables interesados, sabemos que el interés legítimo no es desmesurado y con la puerta abierta, sin embargo sí establece más posibilidades en la concurrencia de quejosos en relación con el interés jurídico.

Un punto más que de momento salta a la duda, sobre todo porque no existen antecedentes que orienten, es el hecho de que la petición de ejercer la facultad de atracción por el Consejo General del INE, también puede devenir por la petición de la mayoría del Consejo General del Organismo Público Local, y si en el caso de no considerar viable el ejercicio de la facultad, sucederá al igual que en el caso de la materia jurisdiccional cuando deviene por petición de una Sala Regional, se le devuelve para que esta resuelva con todas sus facultades y en plenitud; ¿si le será devuelto al organismo público local para que resuelva con todas sus facultades o entrañará el seguimiento de ciertos criterios orientadores?

Una nota más para su análisis sobre la facultad de atracción en el ámbito administrativo en un posible escenario de impugnación, podría resultar la definición establecida en el numeral 3 del artículo 120, en relación con lo previsto en el numeral 3 del artículo 124, ambos de la LEGIPE; es decir, en la definición se establece la facultad de atraer para el conocimiento cualquier asunto de la competencia de los Organismos Públicos Locales, y en el siguiente artículo refiere posibles afectaciones o alteraciones del desarrollo del proceso electoral o los principios de la función electoral local. Particularmente genera la duda primigenia; si el legislador dejó establecido una interpretación amplia –lato sensu- a la facultad de atracción y en otro precepto una interpretación estricta –estricto sensu- respecto del ejercicio de la potestad. Entonces considero, no se vislumbra claramente consecuencia alguna, sin embargo, el propio devenir y ejercicio de la misma, definirá cuál es el criterio a seguir.

En la esencia del ejercicio propio de las facultades por ambas autoridades, se palpa la orientación y finalidad de las mismas, en ser referenciales respecto de un criterio que deba ser novedoso y genere un camino a seguir para casos futuros, el andar de esta facultad en la materia jurisdiccional arroja una estadística de 5 años. El caminar de esta facultad en el ámbito administrativo aún es muy novel, de sólo un año y sin ningún proceso electoral de por medio, ese andar se deberá ir cimentando poco a poco y orientando al legislador al análisis de la ley; si con lo legislado se colman los extremos para la cual fue creada. Una proposición de un servidor; considero viable plantear, bien sea en la ley o de manera reglamentaria, que al igual como sucede en la función jurisdiccional, se genere un sistema compilador de los criterios adoptados por el Consejo General del INE, y una segunda propuesta, que cada ejercicio de la facultad de atracción, lleve una nomenclatura especial de rápida identificación y exclusión del resto de los demás acuerdos, esto facilitaría la rápida ubicación y publicidad de los criterios, y cumpliría con la finalidad y naturaleza de la facultad de atracción, de ser los principales orientadores en la función administrativa de los Organismos Públicos Locales en la función electoral en casos novedosos y excepcionales, y ser el complemento del Instituto Nacional Electoral, en la ardua función de organizar y dar certeza a los procesos electorales y a la ciudadanía.

Estoy consciente que el tema de la unificación de criterios y la facultad de atracción en la materia electoral en su doble aspecto, es un tema basto y complejo, en el cual no sólo nos podemos quedar con lo establecido en la ley, el presente estudio fue en un enfoque orientado a los temas de la atracción desde el punto de vista de la procedencia de las peticiones; el cual desde luego puede ser enriquecido en el futuro con el análisis respectivo de fondo de los criterios adoptados por ambas autoridades como novedosos y excepcionales, que junto con la actividad diaria enriquecen a nuestro sistema electoral y dan la pauta para el fortalecimiento de las instituciones y blindan el derecho ciudadano en este escenario contemporáneo de globalización de los derechos humanos.

Sigue a Sandor Hernández en @SandorHdz

[i] Es Licenciado y Maestro en Derecho, actualmente se desempeña como Secretario Técnico del Consejo General del Instituto Electoral de Aguascalientes.
[i] ttp://portal.te.gob.mx/estrados_inet/DetalleHistorico.aspx?sala=SUP&idTipoMedio=SFA&iSeccion=1&iTipoBusqueda=0
[ii] http://www.te.gob.mx/EE/SUP/2011/SFA/29/SUP_2011_SFA_29-123673.pdf

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