Institucionalizar la Boleta Única y consensuar la incorporación de tecnologías

Institucionalizar la Boleta Única y consensuar la incorporación de tecnologías
27 junio, 2016 Strategia Electoral

Institucionalizar la Boleta Única y consensuar la incorporación de tecnologías

27 junio, 2016

Por Equipo Elecciones Argentinas
@EleccionesArgen

Los sistemas electorales implican diferentes etapas en su instrumentación, dan forma a la presentación de las ofertas políticas, producen una manera de adjudicación de puestos y regulan las formas de la representatividad política; a la vez que inciden en la estructura interna de los partidos, el tipo de competición política y los modelos de campañas. Es así que los sistemas electorales actúan sobre la legitimidad del sistema político en su conjunto (Nohlen, 2009); ya que todo sistema electoral actúa en el marco de un sistema de partidos, convirtiéndose en el nexo entre las instituciones, la historia y las estructuras sociales.

El siguiente apartado analiza un punto clave de todo sistema electoral, el instrumento de sufragio, el cual se encuentra en el centro del debate de la actual reforma electoral nacional (y también subnacional). A partir de un diagnostico el equipo de Argentina Elections a elaborado una propuesta concreta que esperamos sea un insumo para enriquecer el debate de legisladores.

1 – ¿De dónde partimos? Sistema tradicional de boletas partidarias.

El sistema tradicional de boletas partidarias vigente a nivel nacional y en la mayoría de las provincias argentinas consiste en boletas impresas donde se visualizan los candidatos por cada partido político o alianza que se presenta legalmente a elecciones. El elector ingresa con un sobre vacío que le entrega la autoridad de mesa a un “cuarto oscuro” en el que se han depositado las boletas de las agrupaciones políticas ordenadas de menor a mayor por número de lista según la jurisdicción vigente. El elector decide su opción electoral en solitario, pudiendo elegir una boleta completa por el partido deseado o bien realizar un voto cruzado por medio del corte de boleta -que implica elegir diferentes partidos o alianzas para las distintas categorías en juego-. Ese sobre será depositado en una urna, validando así el voto. El escrutinio se realiza de forma manual, para lo cual se abren los sobres, se computan los votos nulos y se separan las boletas por partido y se cuentan los votos que corresponden a cada agrupación para cada categoría. Se elaboran manualmente las actas de escrutinio y se procede a enviar el telegrama al correo con la información del escrutinio.

Este tipo de subsistema históricamente arraigado a la cultura electoral argentina posee fortalezas y debilidades que son necesarias tener en cuenta a la hora de realizar una reforma política.

1.A – Fortalezas del sistema de boletas partidarias

Adaptación: No supone problemas de adaptación para personas mayores, ya que es un sistema que se ha estado utilizando hace décadas, a la vez que cuenta con un formato legible, entendible y asequible para cualquier elector a simple vista.
Visibilización de candidatos: Permite una mayor y más simple visibilización de la lista completa de candidatos por cada categoría y a la vez de la totalidad de categorías en juego al dejar a la vista del elector la propuesta partidaria completa desde el momento en que ingresa al cuarto oscuro. Esto a su vez evita que el elector realice una disociación entre candidatos de un mismo partido o alianza política, facilitando que el voto sea realizado de acuerdo a un proyecto político determinado y no tendiendo a personalizaciones sobre los distintos candidatos.
Secreto del voto: Garantiza, si es aplicado correctamente, la inviolabilidad el secreto del voto ante la existencia de sobres y cuarto oscuro, lo que permite una mayor confiabilidad de los electores hacia el sistema electoral en su conjunto.
Equidad en distribución de boletas: El ordenamiento de menor a mayor de las boletas partidaria permite una igual visibilidad de las distintas listas en competencia, facilitando a su vez, la rápida localización de las mismas, que a su vez reduce el tiempo que el elector permanece en el cuarto oscuro –lo cual no ocurre cuando se utiliza un sistema de visibilización aleatoria-. Si bien es una realidad que esto no siempre se cumple en la práctica, existen mecanismos legales a los cuales los fiscales partidarios pueden recurrir durante el acto eleccionario a modo de hacer efectivo el cumplimiento de la legislación sobre el tema.
Voto cruzado: El corte de boleta es más improbable si se utiliza un sistema de boletas pues el electorado tiende mayormente al arrastre; o sea al voto por lista sábana en donde el candidato de la cabecera logra un efecto arrastre del resto de las categorías en juego. Cuando los candidatos para cargos ejecutivos y legislativos se ven juntos, como en la sábana tradicional o la boleta única, es más improbable que se los separe con el voto. Por el contrario, cuando aparecen separados -como en la boleta única de Santa Fe o en las pantallas de la Boleta Única Electrónica utilizada en Salta y Ciudad de Buenos Aires) la probabilidad de que el voto los separe, aumenta. Si bien esto puede ser considerado una debilidad en términos de accountability por cargo, no lo es en términos de búsqueda de gobernabilidad, como lo muestra la experiencia santafesina, sobre la que se hablará más adelante.
Credibilidad social y transparencia: Posee mayor credibilidad social en cuanto al formato y no depende de la utilización de un medio tecnológico, que sin el conocimiento generalizado sobre su funcionamiento tiende a generar desconfianza en la herramienta, y por ende, repercute en la legitimidad del proceso eleccionario.
Militancia partidaria: Permite que las boletas partidarias sean repartidas con anterioridad al acto eleccionario, facilitando así el proceso de campaña electoral más que nada atendiendo a partidos no hegemónicos que no cuentan con grandes recursos financieros para llevar adelante una campaña masiva.
Fiscalización: Permite una amplia fiscalización por parte de los diferentes representantes de los partidos políticos que compiten en la elección; logrando así que partidos minoritarios que no cuenten con grandes cantidades de delegados tengan la posibilidad de presenciar varios escrutinios en cada establecimiento. Asimismo al ser un sistema simple puede ser fiscalizado y auditado sin necesidad de contar con mayores conocimientos técnicos.

1.B – Debilidades del sistema de boletas partidarias

Accesibilidad: Hace necesaria la existencia de algún mecanismo particular -como en el caso argentino es la creación del“cuarto oscuro accesible (COA)”- para aquellos electores que por alguna dificultad no puedan acceder al cuarto oscuro convencional. Esto conlleva a una menor integración y autonomía de las personas con capacidades diferentes que deben ser o bien acompañadas en el momento de la votación o esperar que la autoridad de mesa alcance la urna al lugar del establecimiento de votación donde se encuentre.
Responsabilidad partidaria: La responsabilidad en cuanto a la distribución de boletas recae sobre los partidos políticos, lo que genera grandes costos que no siempre pueden ser afrontados debidamente si se tiene en cuenta la existencia de partidos no hegemónicos que disputan bancas; así como mecanismos de corrupción y clientelares que dificultan la recepción de la totalidad de las boletas en cada distrito. Esto repercute de manera negativa en la oferta electoral y en la disponibilidad de boletas en el acto eleccionario mismo.
Faltante de boletas partidarias: Facilita el hurto y/o faltante de boletas partidarias en el acto eleccionario, manipulando así indirectamente la voluntad del elector. El acceso de la totalidad de las fuerzas que compiten por los escaños se ve entorpecido ante la necesidad de los fiscales partidarios de asegurar la presencia de las boletas partido en el cuarto oscuro.
Voto nulo: Si bien los sistemas electorales tienden a evitar este tipo de voto, el elector que desee ejercer su derecho al voto nulo puede hacerlo sin grandes dificultades ya que la ciudadanía posee amplio conocimiento de las formas de anular un voto. Dicho de otra forma, el sistema de boletas partidarias permite una utilización de sus vicios para deslegitimarlo. Por otra parte, en algunos casos, por desconocimiento por parte de la ciudadanía de tecnicismos respecto a cómo se cuentan los votos, en muchos casos no necesariamente se respeta la intencionalidad del elector en el escrutinio. Esta posibilidad abierta de que el elector busque demostrar error de manera intencional en la configuración del voto dificulta no solo el escrutinio, sino la correcta interpretación de la selección del votante, lo que en última instancia, hace que el sistema electoral no sirva para su función.
Uso de boletas no válidas: Facilita la introducción de boletas partidarias falsas o pertenecientes a otro distrito electoral, vulnerando el derecho legítimo del elector y conllevando a que el voto sea considerado nulo. Asimismo, hace posible que el elector por confusión introduzca en el sobre una boleta de otro distrito electoral, anulando así involuntariamente su voto.
Clientelismo: Aunque al utilizar otro tipo de herramientas electorales el clientelismo se encuentra presente en distintas formas, el sistema de boletas facilita el llamado “voto cadena”.
Escrutinio: La forma manual de recuento de votos conlleva lentitud en el escrutinio, a la vez que posibilita errores en confección de actas de escrutinio realizadas de forma manual por la autoridad de mesa previa a la transmisión de resultados al centro de cómputos.

2. ¿Hacia dónde fuimos? Experiencias alternativas: Boleta Única, Boleta Única Múltiple y Boleta Única Electrónica.

Desde las elecciones de 2007, hubo múltiples reformas políticas a nivel subnacional que implementaron modificaciones esenciales en los instrumentos de sufragio. En este sentido, destacamos la implementación de tres mecanismos[1]: la boleta única de sufragio -aplicada en Córdoba desde 2011-, la boleta única múltiple -aplicada en Santa Fe desde 2011- y la boleta única electrónica -aplicada en Salta desde 2009 y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires desde 2015-

2.A. – Las Boletas Únicas en papel. Los casos de Santa Fe y Córdoba.

En la Provincia de Santa Fe, la Legislatura Provincial sancionó una nueva ley electoral, la N° 13.156 , donde establece la utilización de la Boleta Única como sistema de elección de las autoridades (provinciales, municipales y comunales) y la unificación del padrón electoral, eliminándose así las mesas femeninas y masculinas, estableciéndose el ordenamiento de un único padrón por orden alfabético. El decreto N° 0086, de Mayo de 2011, firmado por el entonces Gobernador Hermes Binner, reglamentó la implementación de la boleta única, que debutaría en las elecciones primarias de ese mismo año.

La “boleta única santafesina” consiste en realidad en un juego de boletas que recibe el elector y que deberá introducir en urnas individuales para cada categoría habilitadas en los centros de votación. Las boletas son individuales, es decir una por cada categoría de cargos que se elijan, los que pueden ser: Gobernador y Vicegobernador, Diputados Provinciales, Senadores Provinciales., Intendentes municipales, Concejales y miembros de las Comisiones Comunales. Cada boleta presenta toda la oferta electoral para esa categoría, estando diferenciadas con un color determinado, al igual que las urnas, para que le sea más fácil la identificación al votante.Una vez en el box o cabina de votación (ya no hay más “cuarto oscuro”), el elector tiene una papeleta con la foto de cada candidato, el nombre completo y el partido o fuerza política a la que representa. Al lado, hay un casillero en blanco, donde deberá marcar la opción deseada, con el bolígrafo de tinta indeleble que la autoridad de mesa le entregó junto con las boletas.

La Secretaría Electoral de la provincia es la encargada de realizar el sorteo de las ubicaciones de los partidos, frentes y alianzas y sus listas en las boletas únicas, tanto para las PASO como para las elecciones generales. Para la elección de Gobernador y Vicegobernador, Intendentes municipales y Senadores provinciales, la boleta única debe contener los nombres de los candidatos titulares y sus respectivas fotos y en su caso, también la del suplente.Por su parte, para la elección de Diputados provinciales y de Concejales y miembros de Comisiones Comunales, la Autoridad Electoral es la encargada de establecer en cada elección, qué número de candidatos titulares y suplentes deben figurar en la boleta única, por una cuestión lógica de espacio en el papel.De todas maneras, la ley establece que para todos los casos, las listas completas de candidatos con sus respectivos suplentes deben ser publicadas en afiches o carteles de exhibición obligatoria en los lugares de votación, debiendo contener de manera visible y clara las listas de candidatos propuestos por los partidos políticos, agrupaciones municipales, federaciones y alianzas que integran cada Boleta Única, los cuales deben estar oficializados, rubricados y sellados por el Tribunal Electoral. También se imprimirán boletas trasparentes en sistema braille para las personas con discapacidades visuales.

Con respecto al voto en blanco, la ley original contemplaba la presencia de un casillero extra en cada boleta, para hacer uso de esta opción. La ley N° 13.461/2014 introdujo algunas modificaciones a la ley N° 13.156. Una de ellas hace referencia a este tema. A partir de esa fecha, “serán considerados votos en blanco aquellos en el que el elector no ha marcado una opción electoral de cada Boleta Única”.

Por su parte, en la Provincia de Córdoba, se reformó el Código Electoral mediante la Ley N° 9571 en Diciembre de 2008. Dicha normativa, incorpora la Boleta Única de Sufragio (Capítulo IV: Artículo 52) y deja abierta la incorporación del Voto Electrónico . La “Boleta Única de Sufragio” (BUS) haría su debut en las elecciones generales del año 2011 (Córdoba no implementó aún la elección de candidaturas mediante Primarias Abiertas Simultaneas y Obligatorias).

A diferencia del “modelo Santa Fe”, el elector recibe sólo una boleta con toda la oferta electoral.Con el bolígrafo que le entrega la autoridad de mesa, deberá marcar en el papel (con una cruz, un tilde o círculo) el candidato o grupo de candidatos de su preferencia, según el cargo electivo correspondiente.En la mayor parte del territorio cordobés la elección abarca 4 categorías: Gobernador y Vicegobernador, legisladores provinciales, legisladores departamentales y miembros del Tribunal de Cuentas. Asimismo, en algunos distritos, pueden incorporarse las categorías municipales.

El orden en que los candidatos/agrupaciones están distribuidos en las boletas, es producto de un sorteo público realizado por el Juzgado Electoral (tal como lo prevé la ley), para evitar conflictos y garantizar de este modo igualdad de competencia a todos los candidatos. Como sucede en Santa Fe, se evitan así los reclamos por el posicionamiento de las boletas y por los faltantes y/o robo de las mismas: no hay más cuarto oscuro y no hay más boletas partidarias circulando fuera del lugar de votación. Cada boleta es única e irremplazable: cuenta con un código de barras de manera correlativa y adherida a un troquel con igual identificación.

A diferencia de la boleta santafesina, la cordobesa permite la opción de elegir “Voto por Lista Completa”. Este fue uno de los puntos discutidos en la elección de 2015, y autorizados por la Justicia Electoral: ese será el primer casillero que vea el elector en la papeleta, resaltado en color negro. Con una sola marca, el votante cubre todos los cargos electivos en juego. De este modo, la boleta única sigue admitiendo la figura de la “lista sábana”. Al igual que en Santa Fe. la alternativa por el “Voto en Blanco” no está especificada en la boleta. Se considera sólo cuando la boleta no registra ninguna marca en ninguna de las categorías.

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En ambos casos, pese a las diferencias, la implementación de la boleta única persiguió los mismos objetivos: en primer lugar, dotar al sistema de mayor transparencia, y por ende, mayor legitimidad; brindar y garantizar equidad en la competencia electoral; ampliar la autonomía en la decisión de cada elector; que sea el Poder Ejecutivo el que asuma la responsabilidad de diseñar, imprimir y distribuir las boletas únicas, lo que aseguraría al elector la disponibilidad de todas las opciones electorales en cada mesa de votación; y por último, mejorar la calidad institucional no solo de los sistemas electorales, sino de la provincia en su conjunto, ya que en ambos casos, la legitimidad de la totalidad de las instituciones provinciales estaba puesta en duda a partir de vicios e irregularidades derivados del sistema electoral en general.

2.A.i. – Fortalezas de la boleta única papel

• Evita el robo, la falsificación, el reparto clientelar de boletas.
• Evita las peleas entre partidos/agrupaciones por el lugar que cada boleta tendrá dentro del cuarto oscuro.
• Evita especulaciones de pequeños partidos/agrupaciones que participaban de la elección solo para recibir el presupuesto asignado para imprimir boletas, siendo esta su principal fuente de financiación.
• Evita el negocio privado de impresión de boletas.
• Evita la inequidad en el diseño de las boletas, que confundían al elector con la presencia de listas colectoras, espejo, etc.

2.A.ii. – Debilidades de la boleta única papel
Los organismos e instituciones que realizaron observación electoral en ambos distritos, coinciden en algunas observaciones:

• No reduce los tiempos del escrutinio ni los costos de implementación
• La nueva implementación en ambos casos -particularmente en el caso santafesino- demostró dificultades para la aplicación logística del nuevo sistema, particularmente en lo referido a la transmisión de resultados.
• Sigue siendo insuficiente la capacitación de las autoridades de mesa. Así como ocurre en el sistema tradicional, las autoridades de mesa no suelen concurrir a las capacitaciones, o las mismas suelen ser deficientes. Ante la aplicación de un sistema nuevo, como es el caso, los inconvenientes en los escrutinios proliferaron, haciéndolos más difíciles.
• Se pueden mejorar los diseños de las boletas para que el elector no tenga dudas al momento de marcar su voto. En ambos casos, también la capacitación al elector resultó deficiente, y la aplicación del sistema no necesariamente significó una correcta interpretación de la voluntad del elector, ya que el mismo no necesariamente sabía cómo manifestarla.

2.B –El sistema de Boleta Única Electrónica y sus aplicaciones en Salta y Capital.

El voto con boleta única electrónica tuvo en Salta una implementación gradual desde 2009, cuando se utilizó en la localidad de San Lorenzo. El sistema fue una innovación implementada gradualmente y no estuvo exenta de críticas en su implementación. Las irregularidades denunciadas en las PASO llevaron a que el Tribunal Electoral salteño decidiera realizar en las elecciones generales un escrutinio definitivo con la apertura de todas las urnas y un conteo manual (por ley estaba previsto para el 5% de las mesas).

Según declaraciones de Néstor Ruiz de los Llanos, Secretario de Planificación de Salta, con la BUE se buscó “eliminar a los intermediarios que hay con el tradicional voto en papel”, las practicas conocidas de esconder o robar boletas del cuarto oscuro, sumado a la práctica conocida como voto cadena, se anularían con el uso de la tecnología. A la boleta única, que se utilizó en Santa Fe, se le agrego la fortaleza de la pantalla digital, que permitió votar por lista completa o por categoría, pero con candidatos que aparecen en forma aleatoria en la pantalla. Sumado a la ventaja de obtener de forma veloz los resultados del escrutinio.

Las irregularidades durante las PASO en Salta tuvieron que ver con denuncias sobre máquinas de votación conectadas a Internet, impresiones de boleta distintas a las que se habían elegido en la pantalla, fallas de funcionamiento que exigían reemplazos de los equipos y un hackeo a una de las máquinas que la dejó en modo mantenimiento. El hackeo fue demostrado por el Ingeniero Diego Saravia, docente de la Universidad de Salta. Se llevó adelante una actividad en carácter de fiscalización informática, con el acuerdo del presidente de mesa. Se le pidió un voto, se le grabó un código y luego se logró poner la máquina en modo mantenimiento, o sea, fuera de servicio, demostrando la debilidad del sistema. Sin embargo, esto no alteraba el resultado electoral, sino el funcionamiento de la máquina en sí. Asimismo, hubo quejas por parte de la oposición al no poder acceder de forma completa al código fuente de la boleta, ya que no es un sistema abierto, y en estos casos se cede bajo un acuerdo de confidencialidad, pero aun así tuvieron muchos problemas para acceder al mismo.

María Inés Tula, politóloga, docente de la UBA e investigadora del CONICET en nuevas tecnologías en procesos electorales, que estuvo en Salta en calidad de observadora del proceso electoral asevero: “Lo que se hizo en Salta no fue una auditoría en términos estrictos, porque lleva mucho tiempo y no está reglamentado. Hubo una especie de demostración por parte de la empresa y la UNSA, que hacía la auditoría. Algunos de los partidos se negaron a participar aduciendo que no se les daba todo lo que se requería”

Un hecho positivo fue el requerimiento de los partidos de poder hacer en la mesa de votación un escrutinio más lento y de que los fiscales pudieran exigir a la autoridad de mesa comprobar aspectos del funcionamiento de las máquinas o de la impresión de las boletas. Eso fortaleció el proceso de escrutinio y de fiscalización, que había quedado desdibujado por falta de adaptación al cambio.

En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a diferencia de Salta, que fue gradual la implementación del sistema electrónico, en la Capital Federal fue plena en la primera elección de aplicación.El entonces jefe de Gobierno Mauricio Macri reglamentó el Régimen Normativo de Boleta Única y Tecnologías Electrónicas, y en solo 3 meses se llamó a licitación para alquilar máquinas “de emisión de voto y escrutinio” para la aplicación de este método en el distrito porteño. A la licitación se presentaron dos empresas, MSA y Smartmatic, firma de origen venezolano. Resultó ganadora de la licitación la empresa MSA, cobrando $151 millones por el servicio prestado, más un extra de $11 millones por el ballotage, aunque fue cuestionado por la empresa Smartmatic, ya que consideró que la licitación estaba pre dirigida para que ganara MSA, puesto que el sistema que se pedía que se utilizara en las elecciones solo lo tenía la empresa MSA, finalmente la demanda fue rechazada Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario porteño N° 11, a cargo de la jueza Ana Paola Cabezas Cescato.

A diferencia de Salta, en las elecciones porteñas, no hubo críticas en forma masiva, aunque, sin embargo los técnicos de MSA tomaron un rol preponderante durante la jornada electoral por desconocimiento técnico de quienes fiscalizaban las elecciones. Recordemos que la Acordada electoral número 17 en la que el Tribunal Superior de Justicia porteño especifica que al inicio del acto electoral “la autoridad de mesa constata que la máquina esté ubicada en un lugar que garantice el secreto del voto. Prende la máquina y pulsa la tecla que abre la lectora de DVD. Debe verificar y exhibir a los fiscales presentes que ese DVD (que contiene el sistema operativo) se encuentre dentro de una bolsa termosellada y en un sobre con etiqueta de seguridad. Inserta el DVD en la máquina, calibra la pantalla y apoya su credencial sobre el lector de la máquina. En la pantalla aparece el número de mesa y un teclado táctil con el que la Autoridad de Mesa debe ingresar el PIN impreso en la credencial y elige la opción de ‘apertura de mesa’”. El riesgo central aquí, al igual que en Salta, se debe al nivel de capacitación, no solo de las autoridades de mesa, sino también de los votantes.

Al igual que en Salta, existieron previamente a las elecciones, discusiones sobre posibilidades de fraude con el uso del sistema. El programador Joaquín Sorianello, advirtió la filtración de información sensible del sistema de carga de datos de la boleta única electrónica sumado a que un grupo de expertos en seguridad informática detecto que el software tiene un agujero de seguridad que posibilita sumar varios votos a un candidato con una sola boleta. El problema fue la filtración de los certificados SSL de seguridad de los terminales que envían los datos del escrutinio provisorio desde las escuelas al centro de cómputos. Cualquier persona con los conocimientos técnicos suficientes podría con estos certificados SSL enviar resultados falsos del escrutinio. También podría realizar un ataque de denegación de servicio. Es decir, transmitir tantos resultados que hagan que el sistema no pueda procesar los recuentos genuinos. ¿Cómo podría un atacante cambiar el escrutinio? Mediante un certificado SSL validado por la empresa Magic Software Argentina (MSA) una persona con una computadora conectada a Internet puede hacerse pasar por el terminal que transmite los datos del escrutinio. Un certificado SSL es un archivo de datos que contiene una clave de encriptación asimétrica. Permite transmitir datos codificados y garantizar la autenticidad de una máquina conectada a Internet. El control de acceso a estos certificados es crucial para la seguridad del protocolo SSL. Sin embargo, esta posibilidad de fraude es rechazada de plano por las autoridades, debido a la existencia de soportes en papel, tanto de los votos emitidos, como de los certificados de escrutinio.

Otra posibilidad de fraude argumentada por los detractores del sistema, y discutida en las etapas previas a las elecciones porteñas es la conocida como Ataque Multivoto, que consiste en agregar con una sola boleta, una cantidad de votos “extras” (no emitidos legalmente) a un candidato o boleta, el sistema de conteo informático de la máquina no permite diferenciar entre la cantidad real de votos emitidos y la cantidad que arroje el conteo informático adulterado. Asimismo, durante el control posterior que realizará el presidente de mesa con el repaso de voto por voto, con su correspondiente chip, para su verificación informática, el sistema tampoco le permite restar votos –sin volver a cero– en caso de que el total haya sido adulterado previamente. Por lo tanto, la máquina volverá a arrojar como resultado certificado el manipulado informáticamente y es el que se debería retransmitir para el recuento informático provisorio. Del mismo modo que con el mecanismo anterior, esta posibilidad de fraude es rechazada por la misma existencia de soportes en papel, lo que permitiría que se detecte el intento de fraude en la etapa del escrutinio.

2.B.i. – Fortalezas y debilidades de la Boleta Única Electrónica.

Fortalezas:
• El Estado se ahorra gastos de impresión de las millones de boletas para las elecciones.
• Con el sistema de Boleta Única Electrónica, los fiscales y los votantes tienen mayores instancias de control.
• Los datos para el recuento provisional de resultados se obtienen de forma más veloz.
• Evita que las actas de escrutinio sean confeccionadas con errores.
• Evita las tensiones propias de los fiscales partidarios por interpretar la validez o nulidad de un voto.
• Otorga a los electores la posibilidad de verificar su propio voto, utilizando el chip incorporado en las boletas.
• Elimina algunas prácticas políticas conocidas como el “voto cadena” y el “robo de boletas”.
• Los partidos políticos se aseguran que no falten boletas el día de las elecciones, dado que la provisión del instrumento por el cual el votante sufraga es responsabilidad del Estado y no del partido o agrupación.
• Los partidos con menor estructura ya no necesitan tantos fiscales, dado que no tienen la necesidad de reponer boletas, y por otra parte, el control sobre el escrutinio es más sencillo.
• Refuerza el secreto del voto. Los votos se registran sobre el papel y en un chip que contiene la boleta. En la máquina no se registra ningún voto ni acción del votante que se haya usado para conformar el mismo.
• Posibilidad de vuelta atrás ante un inconveniente y emitir nuevamente el voto previa destrucción de la boleta y chip usado.
• Recupero de votos ante contingencia de equipos. La existencia del soporte informático y el soporte papel permite un doble control, así como también la reacción ante inconvenientes en equipos.
Debilidades:
• El costo de la implementación de la Boleta Única Electrónica es grande por la compra y/o alquiler de las máquinas, el operativo de capacitación a los votantes, el mantenimiento etc.
• Las personas no familiarizadas con la tecnología, así como los adultos mayores, verán dificultado su posibilidad de emitir el voto.
• Las múltiples candidaturas puestas en juego durante los comicios exigían un conocimiento previo de la oferta electoral y su consiguiente capacitación. Hubo ciudadanos que requirieron de ayuda y ésta se efectuó en algunos casos sin una distancia prudente como para preservar el secreto del sufragio.
• Fragilidad de la fiscalización partidaria al momento del escrutinio de mesa. Se observó que en general los fiscales no demandaron el monitoreo de lo impreso en cada boleta, sino que las BUE eran leídas por el lector con mucha rapidez en la mayoría de los casos.
• La posibilidad de que existan nuevos y originales intentos de fraude está latente. Por ejemplo Ataque Multivoto, denegación de servicio, Interferencia de Van Eack, hackeo del código SSL, entre otros.

3. ¿Hacia dónde vamos? Requisitos mínimos de una reforma en el instrumento de sufragio

En el contexto observado, y discutido desde la última campaña electoral por la Presidencia de la Nación, la reforma electoral se convirtió en uno de los ejes centrales de la discusión política y una de las principales banderas del gobierno electo. En ese sentido se argumentaron tres líneas que debía seguir la reforma: por un lado, lo que podríamos denominar “unificación del calendario electoral multinivel”; por otro, la creación de un nuevo organismo electoral independiente; y por último, la introducción de la boleta única electrónica. En la actualidad, el único aspecto de estos tres que sobrevive es el cambio del instrumento de sufragio. Aunque tenga tanto múltiples fortalezas como debilidades, la boleta única electrónica por si misma no es ni positiva ni dañina. En este sentido, sus fortalezas atacan claramente algunos de los vicios del sistema electoral argentino que deben ser corregidos: la lentitud en obtener resultados y las dificultades de fiscalización, lo que va en detrimento de la igualdad de oportunidades para la competencia. Sin embargo, para su correcta y viable aplicación, varios aspectos deberán ser tenidos en cuenta.

Consensos políticos en torno a su implementación: Tanto en el caso salteño como en el porteño, como se expuso anteriormente, el sistema fue severamente criticado. Independientemente de si las críticas eran válidas o no, la sola existencia de las mismas puso en jaque la legitimidad del sistema. Por ello es menester la creación de consensos respecto a la incorporación de la Boleta Única Electrónica como nuevo instrumento de sufragio. Los consensos no solo tienen que incluir a los partidos políticos y agrupaciones con representación legislativa, sino a todos los actores que pueden estar involucrados en el proceso (lo que incluye a la Justicia, a las organizaciones de la sociedad civil, a las universidades, entre otros).
Gradualidad: En la Ciudad de Buenos Aires quedaron expuestas posibles falencias del sistema de Boleta Única Electrónica que no se observaron en la provincia de Salta. Las innecesarias demoras en la carga de resultados en la primera vuelta de las elecciones a Jefe de Gobierno, y los problemas con el suministro de energía eléctrica en algunos establecimientos en la ciudad demostraron que, de haber contado con un plan de contingencias, el sistema hubiera funcionado mejor y otorgado una mayor legitimidad al acto comicial. Salta pudo hacer frente a estas cuestiones fundamentalmente a partir de la gradualidad en la implementación del mecanismo. Por otra parte, la aplicación gradual también permite evaluar y mejorar aspectos centrales tales como la capacitación de los electores, el funcionamiento del instrumento en si mismo, y en última instancia, la legitimidad del sistema. Cuando la aplicación progresiva incluye el análisis e implementación de los aspectos observados y los cambios recomendados, se arriba a aplicaciones efectivas del sistema, con una cantidad baja de críticas por su correcta utilización, un aumento de legitimidad y del nivel de conocimiento y comprensión por parte de la población, por lo cual se, facilita la participación del elector objetivo central de todo instrumento de sufragio.
Sencillez en la configuración del voto: Es crucial que la incorporación de tecnologías en el proceso de configuración del sufragio sea un procedimiento simple, sencillo y de fácil comprensión por la totalidad de la ciudadanía. En este sentido, debería asemejarse lo más posible a la tradicional “selección de boletas partidarias”, de modo tal que no sea necesaria una capacitación respecto a cómo configurar el voto (como ocurrió en Santa Fe o Córdoba), sino solamente a cómo utilizar la máquina mediante la cual se manifiesta la mencionada configuración. En este sentido, el sistema también debiera contribuir a eliminar el “voto nulo” – en tanto que vicio del sistema – y concentrar las posibilidades en el marco de los votos válidos (sean estos emitidos en favor de alguna agrupación política o en blanco).
Infraestructura: La aplicación de un sistema que incorpore tecnologías electrónicas en los establecimientos de votación requiere que los mismos estén preparados para la utilización de las mencionadas tecnologías –independientemente de la autonomía que puedan tener el hardware utilizado, que debiera ser de contingencia-. En cuyo caso, una reforma que avance en este sentido puede ser una muy buena oportunidad para fijar requisitos mínimos que deben tener los establecimientos donde se lleven a cabo los comicios, y por otra parte realizar un denso relevamiento de los mismos, de modo tal de llevar adelante reformas de infraestructura que no solo mejoren las condiciones en las que los electores ejercen su derecho –y vean facilitada su participación-, sino también sirvan más allá del acto comicial –considerando que las elecciones se llevan a cabo principalmente en establecimientos educativos-.
Capacitación: La incorporación de un nuevo instrumento de sufragio, sea este en papel o electrónico, requiere una importantísima tarea de capacitación tanto a la población en general, como focalizada en los distintos sectores específicos de la población. Esta capacitación no solo va a ser clave para que la población pueda ejercer efectivamente sus derechos, sino que también es una pieza nodal en la legitimidad del sistema. Asimismo, también requiere múltiples destinatarios: no solo a los electores en su rol, sino también a los partidos en general –sean sus autoridades como aquellos que fiscalizarán en el acto en su conjunto-, a las autoridades de mesa, a los mismos capacitadores y personas que tengan como rol la colaboración en la comprensión del sistema, e incluso a aquellos miembros y empleados del Poder Judicial que deban participar en la resolución de las controversias que se susciten respecto a la utilización del sistema. Asimismo, también la capacitación debe ser focalizada en los “grupos de atención preferente”, es decir, personas con discapacidad, adultos mayores, pueblos originarios, entre otros. Por otra parte, las características geográficas de nuestro país, las diversas condiciones de infraestructura en distintos rincones de la Nación y los aspectos socioculturales locales, hacen que la planificación y ejecución de la capacitación deba pensarse de manera diversa y diferenciada. En síntesis, todas estas tareas tienen un nivel de complejidad muy importante y, por ende, no pueden ser llevadas a cabo en un plazo corto de tiempo. Esta complejidad también requiere un denso conocimiento de la materia electoral más allá del conocimiento de las máquinas: solamente podrá ser llevada a cabo por expertos en la cuestión. El federalismo, la actual normativa electoral y el modelo mixto de administración electoral argentina implican que la capacitación no sea llevada adelante por un solo actor: es menester que sean los actores legitimados por las normas y la experiencia quienes se encarguen de las tareas de capacitación y también desarrollen sus actividades en conjunto mediante la búsqueda de consensos. De lo contrario, la capacitación minará no solo la viabilidad de la reforma sino también la legitimidad del sistema.
Capacidad técnica de las autoridades electorales: Del mismo modo que Pomares, Leiras y Page (2016) lo señalaban en el pasado mes de marzo, consideramos necesaria la existencia de “una autoridad electoral legítima, que se erija como árbitro imparcial y detente altas capacidades técnicas” como clave para enfrentar las nuevas complejidades que lleva la adopción de nuevas tecnologías. En este sentido, una reforma que incorpore tecnologías en el instrumento de sufragio debe contener necesariamente una reforma de la autoridad de aplicación en la que se prevea la formación de un fuerte perfil técnico en esta materia.
Adquisición del material: Una de las principales críticas a la incorporación de tecnologías en el instrumento de sufragio es la cuestión de la adquisición y/o alquiler del material a ser utilizado. La reforma debe contener reglas claras, que permitan la competencia de más de un oferente en licitaciones públicas y transparentes, o bien marcar qué es propiedad del Estado. Este pedido de reglas claras obedece a la necesidad de garantizar que la administración, la ejecución y en última instancia, la viabilidad de los comicios no quedarán en manos de una o varias empresas privadas, sino que serán las autoridades de aplicación u organismos electorales que la ley determine aquellos que llevarán adelante los mismos. En este sentido, iniciativas como la publicada a principios de año en la Provincia de Santa Fe –respecto al diseño y fabricación estatal de los elementos necesarios para la incorporación de tecnologías en el proceso electoral- son consideradas positivas, aunque no necesariamente son el único camino. Si las reglas de juego son claras y transparentes, y las autoridades de aplicación siguen teniendo control del acto electoral, el mismo no correría riesgos de “privatización” y, por ende, la ley debería tender a ello.
Accesibilidad: La incoporación de tecnología se constituye en una gran oportunidad garantizar la inclusión de electores y el ejercicio pleno de sus derechos electorales. Asimismo posibilitaría saldar barreras existentes en otras modalidades de votación, especialmente por el acceso a la oferta electoral con total autonomía. Por ello, el desafío en este sentido es que se implementen garantías reales a través de sistemas de apoyo como, por ejemplo, la audiodescripción de las opciones en juego. Asimismo debería preverse la instalación de terminales de capacitación en los establecimientos de votación – con los sistemas de apoyo descriptos – que posibiliten la simulación, entrenamiento y familiarización, especialmente por parte de grupos de atención preferente, personas con dificultad en el acceso a la tecnología o diversos grados de alfabetización. La normativa y las exigencias hacia el sistema, debieran establecer requisitos mínimos de accesibilidad que pudieran ser cubiertos en todos los establecimientos donde se celebren elecciones y en el equipamiento de cada una de las mesas, de modo tal que los electores puedan ejercer su derecho con plena y total independencia, en la mesa donde se encuentran empadronados. Para ello y para la facilitación del proceso de votación, debería impulsarse la selección de establecimientos accesibles, que no cuenten con barreras arquitectónicas tanto en el ingreso como en el desplazamiento interno.

En síntesis, el objetivo general de toda reforma del instrumento de sufragio debiera ser favorecer una mayor sencillez del sistema de modo tal que, por un lado todos los electores puedan ejercer sus derechos, que su voluntad sea respetada y no deje lugar a equívoco alguno; y por otro, que el resultado emanado del ejercicio de los derechos sea completamente transparente, el mecanismo por el cual se obtiene dicho resultado también sea comprendido por la ciudadanía y alcance el máximo grado de legitimidad. En este sentido, si la boleta única electrónica cuenta con los consensos, garantías y herramientas de gestión necesarias para su correcta aplicación, puede contribuir a enfrentar y resolver las principales críticas que se le hacen al sistema electoral argentino -la responsabilidad en la provisión de la oferta electoral, y la velocidad en la transmisión de los resultados-, así como también brindar mayores posibilidades de inclusión en el ejercicio de los derechos ciudadanos.

La oportunidad histórica de la institucionalización del sistema de boleta única y la incorporación de teconologías a la misma parece ser el camino más prudente en el marco de un proceso de aplicación que implicará un largo proceso de capacitación y adaptación por parte de los múltiples actores involucrados.

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[1]Por razones de extensión del análisis, solo consideraremos aquellos casos donde fue aplicado en la totalidad de la provincia. Quedan así exceptuados, entre otros, los casos de Bariloche, La Falda, Marcos Juárez, Chaco, Neuquén, San Luis y Tierra del Fuego.

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