Amenazas a la autonomía de los Organismos Públicos Locales Electorales

Amenazas a la autonomía de los Organismos Públicos Locales Electorales
20 febrero, 2019 Strategia Electoral

Amenazas a la autonomía de los Organismos Públicos Locales Electorales

A partir de la reforma electoral de 2014, el sistema nacional electoral se estructuró como un modelo mixto en donde los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLE) trabajan coordinadamente con el Instituto Nacional Electoral (INE). El INE se encarga de organizar las elecciones a nivel federal y los OPLE las elecciones a nivel local. Desde el inicio este modelo fue criticado porque creaba un sistema electoral híbrido que no era ni federalista, ni centralista. Se diseño una quimera institucional cuyas bondades no compensaban las dificultades que generó. Aunque las críticas iniciales no encontraron eco, el ejercicio de las nuevas facultades y atribuciones por parte del INE las probó correctas. En la práctica se ha privilegiado la centralización electoral y se ha debilitado a los OPLE a través de los mecanismos revisaremos a continuación.

  1. Remoción de integrantes de los consejos generales

Uno de los principales aspectos que se buscó corregir en la reforma electoral de 2014 era la fuerte influencia de actores políticos en las decisiones de los institutos electorales, particularmente de los gobernadores por la vía de los congresos locales. El razonamiento era que las designaciones de las y los consejeros electorales recaían en actores políticos y estos aprovechaban el apalancamiento que les daba el haber apoyado una designación para, de forma cada vez menos sutil, buscar influir en las decisiones de las autoridades electorales estatales para su propio beneficio. Por eso, uno de los aspectos centrales de la reforma fue el cambio del procedimiento de designación de los y las consejeras electorales locales, responsabilidad que asignó al INE.

De forma complementaria a la facultad de designar, el INE también cuenta con la facultad de remover a los consejeros y consejeras locales, lo cual se hace partir de un procedimiento que lleva a cabo la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del órgano nacional. A la fecha un número importante de consejeras y consejeros han sido removidos, en algunos casos −como el de Chiapas− por actuaciones negligentes (por no decir contrarias a la ley) en el desempeño de sus funciones, pero otros −como la consejera presidenta en Colima− por desaciertos que si bien no son deseables, sí son comunes en el desempeño de la función. Estos procedimientos de remoción han sido perjudiciales para la autonomía e independencia de las autoridades electorales, pues ahora los partidos políticos los utilizan como una forma de chantaje político cuando están inconformes con alguna decisión o actuación del órgano electoral local.

La reforma electoral buscaba homologar la calidad de las elecciones en todo el país mediante la unificación de los criterios y mecanismos de ingreso, capacitación y promoción de los funcionarios electorales en todo el país, por lo que una de las medidas adoptadas fue la creación del Servicio Profesional Nacional Electoral. Desafortunadamente, el arreglo normativo resultante lo hizo tan complejo que a la fecha no se ha terminado de poner en práctica por parte del INE.

  1. Restricciones presupuestales

Otro efecto de la reforma electoral de 2014 es que puso a los OPLE en la mira de ataques por parte de los gobernadores y congresos locales, lo que se hace mediante las asignaciones presupuestales pues son los congresos locales los que, a través de las leyes de egresos, asignan el presupuesto a los OPLE y con la oportunidad en la entrega de estos recursos por parte de la administración local. Las asignaciones presupuestales se hacen después de que los OPLE envían un proyecto de presupuesto a los gobiernos de cada entidad, quienes a su vez lo presentan al congreso correspondiente, donde se decide si esta petición se acepta en sus términos o si se ajusta, lo que generalmente ocurre a la baja. Por su parte, los gobiernos locales son los encargados de la entrega del presupuesto asignado, lo cual no siempre ocurre en tiempo.

Estos presupuestos se conforman con recursos necesarios para la operación cotidiana de los institutos (nóminas, servicios públicos, rentas si es el caso, etc.), actividades permanentes como promoción de la participación ciudadana y educación cívica, y las propias de la organización de las elecciones como: impresión de documentos y materiales electorales, publicación de los resultados preliminares, declaración de validez de las candidaturas ganadoras y otorgamiento de constancias en las elecciones locales, por mencionar algunas.

Al perder los gobernadores y congresos locales el control sobre la designación de los integrantes de la autoridad administrativa electoral, encontraron como mecanismo de injerencia y presión la asignación de recursos económicos para el funcionamiento del órgano electoral. Por lo que a partir de 2014 limitar o negar el presupuesto a los OPLE y más recientemente al INE[i] se ha convertido en una herramienta de los congresos para presionar a los institutos y condicionarlos a su influencia política.

Los órganos locales han visto afectado su presupuesto en mayor o menor medida, y han tenido que recortar algunas áreas de trabajo para sacar a flote la organización de las elecciones. Tal fue el caso en Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Hidalgo, Oaxaca y Tlaxcala, entre otros, en 2018, al recibir un presupuesto significativamente menor al que habían solicitado. En esta misma situación se encuentran los OPLE de Aguascalientes, Chiapas, Jalisco, Tamaulipas, Veracruz este 2019.

La asignación de recursos económicos a los órganos electorales tiene repercusiones directas en el funcionamiento y las capacidades de los institutos, así como en la calidad de las elecciones que organizan. La Organización de Estados Americanos ha recomendado “evaluar un mecanismo para asegurar que los Órganos Públicos Locales puedan contar con el presupuesto necesario para llevar a cabo sus funciones en el debido tiempo dado que estas situaciones no sólo ponen en riesgo el acto eleccionario por la incapacidad de cumplir con las distintas etapas del calendario electoral, sino que también atentan contra la fortaleza institucional de los OPLs (sic) y su credibilidad ante los partidos políticos y la ciudadanía”. [ii]

La disminución de recursos y la falta de oportunidad en su ministración, limita las capacidades de los institutos electorales y pone en riesgo el desempeño de su labor, limitando la posibilidad de atender las áreas de oportunidad y perfeccionamiento de los procesos electorales en las entidades. Aunado a lo anterior, estos recortes también afectan la capacitación del personal y por tanto, la profesionalización de los propios OPLE. Al contar con los recursos necesarios, los OPLE tendrán mayor capacidad de profesionalización del órgano, mejor capacidad de organización para las elecciones, incluido disposición de material y personal suficiente para las mismas.

Al analizar los presupuestos asignados a los OPLE en 2019 en principio pueden parecer elevados, pero esta percepción desaparece si se desagregan los montos de las prerrogativas que deben entregar a los partidos políticos, las cuales en algunos casos representan hasta el 53% del total del presupuesto aprobado por los órganos legislativos a las autoridades electorales.[iii]

 

Presupuesto autoridades electorales administrativas
Presupuesto aprobado Prerrogativas partidos Presupuesto operativo OPLE
Aguascalientes $132,767,000.00 $68,509,000.00 $64,258,000.00
Baja California $469,654,626.00 $225,133,463.97 $244,521,162.03
Baja California Sur $80,209,774.00 $28,509,774.00 $51,700,000.00
Campeche $132,498,963.00 $59,376,386.00 $73,122,577.00
Ciudad de México $1,425,479,792.00 $435,364,809.00 $990,114,983.00
Chiapas $101,380,453.70 $40,735,338.08 $60,645,115.62
Chihuahua $230,084,037.00 $146,488,208.00 $83,595,829.00
Coahuila $260,355,403.00 $117,530,309.40 $142,825,093.60
Colima $49,089,800.00 $29,000,000.00 $20,089,800.00
Durango $216,676,427.00 $91,122,111.00 $125,554,316.00
Guanajuato $328,603,376.05 $147,485,760.00 $181,117,616.05
Guerrero $283,445,000.00 $134,577,650.74 $148,867,349.26
Hidalgo $120,460,252.00 $50,032,456.00 $70,427,796.00
Jalisco $170,677,291.00 $99,646,372.57 $71,030,918.43
Estado de México $1,164,025,367.00 $628,925,354.00 $535,100,013.00
Michoacán $286,324,769.00 $197,775,631.46 $88,549,137.54
Morelos* Sin datos sin datos sin datos
Nayarit $63,435,909.98 $45,944,340.20 $17,491,569.78
Nuevo León $378,741,300.00 $227,689,292.00 $151,052,008.00
Oaxaca $212,044,774.31 $155,182,679.13 $56,862,095.18
Puebla $296,523,432.00 $243,956,222.00 $52,567,210.00
Querétaro $155,418,698.00 $86,392,465.00 $69,026,233.00
Quintana Roo $290,755,173.00 $155,418,698.00 $135,336,475.00
San Luis Potosí $163,000,105.00 $110,500,000.00 $52,500,105.00
Sinaloa $194,663,767.00 $115,705,866.00 $78,957,901.00
Sonora $286,050,000.00 $116,643,660.00 $169,406,340.00
Tabasco $120,000,000.00 $45,779,109.94 $74,220,890.06
Tamaulipas $445,819,069.00 $196,126,938.81 $249,692,130.19
Tlaxcala $80,000,000.00 $49,943,711.22 $30,056,288.78
Veracruz $612,434,309.00 $337,806,709.00 $274,627,600.00
Yucatán $196,787,555.27 $92,967,354.59 $103,820,200.68
Zacatecas $114,604,496.00 $64,495,077.00 $50,109,419.00

 

Es relevante destacar que en algunas entidades el financiamiento para partidos políticos es incluso mayor al presupuesto que reciben los órganos electorales para su operación. Esta relación se puede observar en la siguiente tabla[iv]:

Como se puede observar, los OPLE deben entregar hasta más de la mitad del presupuesto que reciben a los partidos políticos a nivel local. Los que mayor porcentaje asignan a partidos políticos son los institutos electorales de Puebla, Oaxaca, Nayarit y Michoacán con 82%, 73%, 72% y 69% respectivamente. En contraste, los institutos que menor porcentaje entregan son los de Ciudad de México, Baja California Sur, Tabasco y Chiapas con 30%, 35%, 38% y 40%. Esto implica que en 17 entidades los partidos políticos reciben más recursos por concepto de financiamiento público que la autoridad administrativa electoral.

Otro aspecto interesante es que existe una gran disparidad en los presupuestos que reciben los OPLE, dado que estos no están asociados a un criterio poblacional o de geografía electoral. El presupuesto que se asigna a cada autoridad electoral depende totalmente de la discrecionalidad del congreso de que se trate. Lo que sí es claro, es que en la mayoría de los casos el presupuesto que asigna el congreso local resulta insuficiente para la operación cotidiana de los OPLE, lo que se agrava aún más en las entidades que celebran comicios. A continuación, se presentan los presupuestos de estas entidades ordenados de forma ascendente:

Presupuesto OPLE 2019
Nayarit  $ 17,491,570.00
Colima  $  20,089,800.00
Tlaxcala  $  30,056,289.00
Zacatecas  $  50,109,419.00
Baja California Sur  $ 51,700,000.00
San Luis Potosí  $  52,500,105.00
Puebla  $  52,567,210.00*
Oaxaca  $  56,862,095.00
Chiapas  $  60,645,116.00
Aguascalientes  $  64,258,000.00*
Querétaro  $  69,026,233.00
Hidalgo  $  70,427,796.00
Jalisco  $  71,030,918.00
Campeche  $  73,122,577.00
Tabasco  $  74,220,890.00
Sinaloa  $  78,957,901.00
Chihuahua  $  83,595,829.00
Michoacán  $  88,549,138.00
Yucatán  $  103,820,201.00
Durango  $  125,554,316.00*
Quintana Roo  $  135,336,475.00*
Coahuila  $  142,825,093.60
Guerrero  $  148,867,349.00
Nuevo León  $  151,052,008.00
Sonora  $  169,406,340.00
Guanajuato  $  181,117,616.05
Baja California  $  244,521,162.03 *
Tamaulipas  $  249,692,130.00*
Veracruz  $  274,627,600.00
Estado de México  $  535,100,013.00
Ciudad de México  $ 990,114,983.00
Morelos Aún no se aprueba

*Tienen elecciones en 2019. Elaboración propia con base en las leyes de egresos de cada entidad.

Algo que es claro es que, si la reforma electoral de 2014 buscaba igualar o equiparar la calidad de las elecciones en todo el país, al menos en materia presupuestaria no se ha logrado ni de cerca, y por ende las capacidades operativas distan bastante entre unos y otros.

Hoy resulta espacialmente preocupante la situación en Morelos, pues a la fecha no le ha sido asignado presupuesto.

La insuficiencia presupuestal de los OPLE ha generado que algunos de ellos recurran a las instancias jurisdiccionales para conseguir la asignación de recursos suficientes a través de ampliaciones presupuestales. Al respecto de lo anterior, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ha emitido importantes criterios sobre el tema.

  • En 2016 se decidió revocar la iniciativa de ley de egresos para Veracruz en 2017 debido a que el ejecutivo no presentó justificación alguna para el recorte al financiamiento al OPLE, lo que ponía en entredicho la autonomía e independencia del instituto. Se le ordenó al gobernador que remitiera al congreso local el proyecto de presupuesto original entregada por el OPLE para que se discutiera
  • Del mismo modo, en 2018 la Sala Superior del TEPJF ordenó al gobernador y al secretario de Hacienda de Morelos transferir al instituto electoral local los fondos autorizados en una primera ampliación presupuestal y pronunciarse sobre una segunda solicitud de ampliación. Lo anterior porque se consideró que la entrega de recursos suficientes para los OPLE resulta necesaria e indispensable pues constituye la piedra angular del desarrollo de las actividades propias de la jornada electoral.

El TEPJF ha manifestado que es primordial que se garantice la autonomía de los OPLE pues el objetivo final es favorecer el federalismo electoral y profesionalización de los comicios. En este sentido, el Tribunal se ha constituido como el principal guardián del sistema federal electoral.

Si la preocupación de diversos actores es el costo de la organización de las elecciones, el análisis que se haga para la atención de esta situación debe ser integral,  teniendo presente que del total de recursos que se utilizan para financiar el sistema electoral mexicano, sin considerar el presupuesto de los órganos electorales de carácter jurisdiccional, el INE es la institución recibe la mayor cantidad de recursos con el 45%, a los OPLE se les asigna el 27% de los recursos y a los partidos políticos el 28%. En este sentido, es importante notar que mientras existen 32 OPLE en el país, actualmente únicamente tienen registro como partido político nacional ocho organizaciones.

Elaboración propia con base en las leyes de egresos estatales y federal correspondientes.

Defensa del federalismo electoral.

La reforma electoral de 2014 puede considerarse reciente todavía. Apenas dos procesos electorales se han organizado bajo el nuevo modelo, uno intermedio y uno presidencial. Tanto en las elecciones concurrentes de 2015, como las de 2018 ha quedado demostrado que es viable un sistema mixto y si bien también se ha desvelado la necesidad de hacer algunos ajustes, estos deben buscar fortalecer a los órganos electorales locales.

Un aspecto necesario es terminar de implementar el sistema profesional nacional electoral para contar con funcionarios electorales con los mismos niveles de profesionalización en todo el país.

Es primordial no perder de vista que la Constitución establece un modelo federalista de organización de elecciones y para que este funcione adecuadamente la fortaleza, autonomía e independencia de los OPLE es imprescindible. En este sentido, el presupuesto y la designación imparcial y profesional de las y los consejeros, son fundamentales.

Obstaculizar o limitar las capacidades de los organismos deja a los institutos en una situación precaria y les impide completar a cabalidad sus funciones, sin mencionar que las presiones partidistas terminan minando la independencia de los institutos y su eficacia como árbitros de las contiendas electorales.

Fomentar que sea el INE el organismo encargado de la organización y supervisión de todos los comicios es desestimar las capacidades y aportaciones de los OPLE, lo que pasaría también por desperdiciar personal, instalaciones y materiales.

Fuentes:

[i] El presupuesto solicitado por el INE fue de 16,313 millones de pesos y el Congreso aprobó sólo 15,313 millones, prácticamente mil millones de pesos menos.

[ii] Misión de Observación Electoral. (2018). Informe Preliminar MVE México. 31/01/2019, de Organización de Estados Americanos Sitio web: https://www.oas.org/fpdb/press/Informe-Preliminar—MVE-Mexico.pdf

[iii] Con información al 6 de febrero de 2019.

[iv] *No se ha aprobado el presupuesto de Morelos.

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