Iniciativas de reformas constitucionales en materia electoral, judicial y de administración pública

Presentación

En el marco del 107 aniversario de la promulgación de la Constitución de 1917, último año de su sexenio, a punto de iniciar las campañas de las elecciones presidenciales y en medio de una polémica sobre la autonomía de organismos constitucionales y el papel de contrapeso que en democracia significa el poder judicial respecto de los poderes ejecutivo y legislativo, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó ante la Cámara de Diputados una serie de iniciativas de modificación a artículos constitucionales en temas tan diversos, que van de la austeridad republicana a las industrias estratégicas del estado, pasando por medio ambiente, protección animal, pensiones, salarios, y las anunciadas electoral, judicial y desaparición de organismos autónomos constitucionales.

El escenario para el trámite legislativo luce adverso para la cuarta transformación, ya que los partidos políticos afines a Morena no alcanzan el número necesario para la mayoría calificada que implique su aprobación. No obstante, es el escenario idóneo para posicionar en la agenda pública los temas presidenciales, que inciden en las propuestas de la candidatura que representa la continuidad.

Si bien, el momentum no es idóneo para modificaciones de alto calado en el texto constitucional, queda latente la posibilidad de que el presidente gobierne el último mes de su mandato con el congreso electo, por lo que de tener la mayoría necesaria podría impulsar cualquier cambio sin necesidad de negociar con la oposición.

Presentamos un análisis de las iniciativas presidenciales que impactan directa o indirectamente en la materia electoral.

Reforma en materia electoral

a. Artículos que se reforman

35, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 60, 63, 73, 99, 105, 110, 111, 115, 116 y 122

b. Principales puntos de la reforma

En el marco de sus últimos meses en el gobierno y sin tener los votos suficientes en el legislativo para que prosperen las reformas constitucionales, el presidente de la república propone, bajo la premisa de “adecuar el sistema electoral mexicano a las transformaciones políticas que ha vivido México en los últimos años”, reformar 18 artículos de la carta magna, en materia electoral.

Básicamente, podemos sintetizar las propuestas de reforma en los siguientes temas:

Financiamiento de partidos políticos. Modifica el financiamiento de partidos políticos, ajustando la fórmula para obtener la cantidad de financiamiento que otorga el estado a las entidades de interés público, tanto para sus actividades ordinarias, como para el gasto de campañas en la contienda electoral, estableciendo reglas como que los partidos identifiquen y reporten la fuente de sus recursos, que no excedan los topes señalados en la legislación o prohibiendo que una persona física done, dentro del mismo año, a más de un partido o candidatura independiente. Por otra parte, elimina el financiamiento para actividades específicas de los partidos políticos.

Unificación de las autoridades administrativa y jurisdiccional. Se propone suprimir al INE y sustituirlo con el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC) como autoridad única administrativa en la materia, absorbiendo las funciones de los Organismos Públicos Locales Electorales. El INEC se conformaría por órganos temporales y auxiliares. Igual suerte corren los tribunales electorales locales, puesto que se propone que el TEPJF absorba las controversias locales del país. La integración del consejo general del INEC y de la Sala Superior del TEPJF se haría por voto popular y sus miembros tendrían una duración de 6 años improrrogables en los máximos órganos decisorios.

Designación de autoridades por elección popular. En ese orden de ideas, la propuesta versa sobre la elección por voto directo de la ciudadanía, a las consejerías del INEC, de las candidaturas a magistraturas de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ministras y ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y magistraturas del Tribunal de Disciplina Judicial, jueces y juezas de Distrito, magistraturas de Circuito y a los procesos de revocación de mandato y consulta popular cuando los hubiere. En el caso de las consejerías del INEC, las candidaturas se obtendrán de 30 propuestas, 10 de cada poder del estado.

Modelo de comunicación política. La propuesta se centra en ampliar a las candidaturas a las consejerías del INEC, a las magistraturas de la Sala Superior del TEPJF, a ministras y ministros de la SCJN, del Tribunal de Disciplina Judicial, magistraturas de Circuito, y jueces y juezas de Distrito, el acceso a los tiempos de radio y televisión, utilizando los tiempos oficiales del Estado, para emitir mensajes dentro de las campañas electorales para esos cargos.

Reducción del número de personas legisladoras e integrantes de los ayuntamientos. Se busca un método de elección mediante el sistema de mayoría relativa uninominal, quedando conformada la Cámara de Diputados federal por 300 curules (sin que en ningún caso existan menos de dos por entidad federativa) y la Cámara de Senadores por 64 escaños (dos por cada entidad). En cada entidad federativa, se buscaría que los congresos locales los integraran diputaciones electas por el principio de mayoría relativa, estableciendo topes en el número de integrantes de los congresos locales (mínimo 15 y máximo 45 según la población). Mismo principio se ajustaría en los ayuntamientos, determinando entre 1 y hasta 9 regidurías, de acuerdo con la población de la demarcación.

Voto electrónico. Se eleva a rango constitucional la garantía del uso de tecnologías de la información y comunicación para la emisión del voto, tanto en elecciones constitucionales como en mecanismos de participación ciudadana, dejando en la legislación secundaria la regulación de esta disposición.

Consulta popular. Se propone la reducción del 40% al 30% del porcentaje de participación necesario para que una consulta popular sea vinculante. Las consultas populares se realizarán el mismo día en que se celebren las elecciones ordinarias.

Revocación de mandato. Se puede solicitar, por una ocasión, hasta seis meses antes de la conclusión del tercer año del periodo constitucional. Se realizará el mismo día que las elecciones ordinarias intermedias (cuando se renuevan las diputaciones federales). Se reduce de 40 a 30% el porcentaje de participación necesario para que sea vinculante. Los procesos revocatorios locales serán convocados por los congresos locales.[EO1] 

Reforma en materia judicial

a. Artículos que se reforman

17, 20, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 105, 107, 110, 111, 116, 122, 11 artículos transitorios.

b. Principales puntos de la reforma

Reducción del pleno de la SCJN. Se propone una reducción en el número de integrantes de la SCJN de 11 a 9 Ministras y Ministros, eliminando las dos salas para que sea únicamente el Pleno quien conozca y delibere la totalidad de los asuntos que lleguen a esta máxima instancia. Asimismo, se plantea que estos tengan un periodo de duración de 12 años improrrogables en su cargo, tres años menos que el actual, con el objetivo de homologarlos con el plazo máximo que alguien puede durar en el Congreso. Por otro lado, se establece que las Magistraturas de Circuito y Jueces y Juezas de Distrito deberán durar en su encargo 9 años con posibilidad de reelección para uno o varios periodos adicionales.

Proceso de elección de ministras, ministros, magistraturas de circuito, jueces y juezas de distrito y magistraturas del TEPJF. En relación con el proceso de elección, se propone que los Ministros y Ministras de la SCJN, Magistraturas de Circuito, Tribunal de Disciplina Judicial, Jueces y Juezas de Distrito sean elegidos de manera directa y secreta por la ciudadanía, en elecciones concurrentes con otros cargos de elección popular que se celebren el primer domingo de julio cada 3 años. Además, se sugiere que el Senado de la República emita la convocatoria correspondiente al proceso de postulación y elección, la cual deberá contener las etapas completas del procedimiento, fechas y plazos improrrogables, y deberá ser emitida el día que se instale el primer periodo de sesiones ordinarias del año anterior al de la elección que corresponda (1 de septiembre de cada 3 años). Se establece un límite de 10 candidatos con una distribución paritaria de género para las postulaciones, permitiendo al Ejecutivo, Legislativo y Judicial presentar un número determinado de candidaturas mediante votación calificada.

Justicia pronta y expedita. La propuesta versa sobre establecer en la legislación secundaria la temporalidad para la solución de controversias, especialmente en cuanto a la materia tributaria, obligando a los tribunales administrativos y judiciales a rendir cuentas al Tribunal de Disciplina Judicial en caso de exceder los plazos establecidos. Se propone el juicio político y la posibilidad de procesos penales para las Magistraturas del Tribunal de Disciplina Judicial y los integrantes del Pleno del órgano de administración judicial, tanto a nivel federal como local. Se eliminará la secrecía de las sesiones de la SCJN, garantizando que todas sean de carácter público.

Tribunal de Disciplina Judicial. Se propone la creación de una instancia de integración colegiada con independencia técnica de gestión y emisión de resoluciones, compuesta por 5 miembros elegidos por la ciudadanía a nivel nacional. Asimismo, se establece que para ser elegibles, deberán cumplir con los mismos requisitos que los Ministros y Ministras de la SCJN. Esta instancia funcionará en Pleno y será responsable de conocer y, en su caso, sancionar responsabilidades administrativas y conductas del personal del Poder Judicial de la Federación, incluyendo a las Ministras y Ministros de la SCJN. Esta instancia podrá requerir información, convocar a comparecer a personas servidoras públicas del PJF, presentar denuncias penales ante las autoridades competentes y solicitar a la Cámara de Diputados el juicio de procedencia contra los Ministros y Ministras de la SCJN. Sus resoluciones y sanciones serán definitivas e inatacables, sin que proceda juicio ni recurso alguno sobre estas. Los miembros de esta instancia durarán en su encargo 6 años de manera escalonada y no podrán ser elegidos para un nuevo período. Se otorga a cualquier persona o autoridad la facultad para presentar denuncias ante el Tribunal sobre cualquier conducta contraria a la ley por parte de los servidores públicos del PJF, facultad que actualmente está reservada para la SCJN.

Órgano de Administración Judicial. De acuerdo con la iniciativa, la creación de este órgano le faculta para supervisar y controlar todos los aspectos relacionados con el funcionamiento del Poder Judicial de la Federación, lo que incluye la determinación del número y la división en circuitos, así como la competencia territorial y la especialización por materia de los Tribunales Colegiados de Circuito, de los Tribunales Colegiados de Apelación y de los Juzgados de Distrito. Además de la responsabilidad de gestionar el ingreso, la permanencia y la separación del personal judicial, así como su formación, promoción y evaluación de desempeño. El pleno del Órgano se integrará de manera colegiada por 5 personas que durarán en su encargo por 6 años improrrogables, de las cuales una será designada por el Ejecutivo, otra por el Legislativo y 3 por el Pleno de la SCJN. La presidencia durará 2 años y será rotativa. Básicamente sustituye a los miembros del Consejo de la Judicatura en la administración del Poder Judicial y en asuntos relacionados con la conducta de sus miembros.

Remuneraciones. Acorde con el principio de austeridad, se propone que la remuneración de ministras y ministros de la SCJN, personas juzgadoras, magistraturas y demás personal del PJF, no podrá exceder la que reciba el presidente de la república, y se elimina el derecho al "haber por retiro" para ministras y ministros.

Reforma en materia de administración pública

a. Artículos que se reforman

 Artículos 3 fracción IX, 6, 26, 27, 28, 41, 76, 78, 89, 105, 113, 116 y 123.

b. Principales puntos de la reforma

Objetivo de la reforma. La iniciativa propone, bajo el principio de austeridad republicana, reducir el ejercicio del presupuesto reincorporando a la administración pública centralizada, las funciones que ejercen organismos constitucionalmente autónomos; adicionalmente, busca establecer como un principio constitucional evitar la creación de entes descentralizados y desconcentrados innecesariamente.

Eliminación de organismos autónomos y entes de la administración pública que asumirían las funciones.

Prospectiva de las iniciativas

Una de las lecciones aprendidas por la actual administración federal es que los vicios en el proceso legislativo derivan en la inexistencia de la propia ley, más allá de haberla creado de manera inconsistente o deficiente, discutiéndola y aprobándola sin los filtros adecuados para evitar errores o equivocaciones que repercuten directamente en la esfera sobre la que se legisla, no se discute democráticamente al no construirse consensos.

El proceso legislativo en México es un mecanismo clave que requiere de la participación de los poderes del estado para la construcción y perfeccionamiento de su orden legal. Para ello, requiere del cumplimiento de una serie de pasos que, en el caso de reformas constitucionales, incluyen la participación de legislaturas locales:

La iniciativa de reforma constitucional en materia electoral fue presentada por el presidente de la república en la Cámara de Diputados, lo que la convierte en cámara de origen. Dentro del trámite legislativo, fue turnada a tres comisiones unidas: (1) Puntos Constitucionales; (2) Reforma Política-Electoral y (3) Gobernación y Población. Las primeras dos comisiones son presididas por Morena, mientras que la tercera es liderada por el PRI. En todas, Morena y sus partidos aliados cuentan con mayoría, por lo que no será sorpresa la aprobación de los dictámenes sin que requieran negociar el apoyo de la oposición.

Tabla 1. Integración de las tres comisiones que dictaminarán la reforma electoral

De aprobarse en comisiones, el dictamen será enviado a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para que agende su discusión en el orden del día de alguna sesión. En el pleno, el dictamen deberá pasar por dos lecturas, su discusión y su votación. Al ser una reforma constitucional se necesitan 334 votos en la Cámara de Diputados y 85 en el Senado para su aprobación, cantidad que ni el oficialismo ni la oposición tienen. La coalición Morena-PT-PVEM es más fuerte en el Senado que en la Cámara de Diputados, mientras que la coalición PAN-PRI-PRD está debilitada en la cámara alta por senadoras y senadores que han solicitado su integración a otros grupos parlamentarios. Al día de hoy, la correlación de fuerzas en el legislativo es la siguiente:

Tabla 2. Integración del Congreso de la Unión por grupo parlamentario

Nota: Información con corte al 18 de febrero de 2024.

De la integración actual del Congreso, se desprenden los dos escenarios, tanto la aprobación, como el rechazo de la reforma electoral, con base en que el oficialismo requiere, evidentemente, votar en bloque y además conseguir al menos 60 votos de otras fuerzas políticas en Cámara de Diputados y 9 en el Senado, para poder aprobar los proyectos.

La aprobación de la reforma electoral, en los términos en los que fue presentada por el presidente de la república, parece poco probable. Esta reforma retoma muchos elementos del Plan A y Plan B anteriormente rechazados por el poder legislativo, por lo que si fueron rechazados en su momento no es difícil pensar que lo volverán a ser. Lo novedoso de esta reforma es la inclusión de elecciones para diferentes cargos dentro del Poder Judicial, incluyendo jueces, magistrados y ministros de la Suprema Corte, propuesta que está enfrentado intenso rechazo por parte de la oposición. El presente periodo de sesiones ordinario terminará a finales de abril, por lo que el Congreso tiene el tiempo contado para analizar, discutir y votar las 20 iniciativas de reforma enviadas por el presidente.